Myndigheterna svarar: Därför skalas inte det cirkulära

I de två artiklarna ”Cirkulärt byggande fastnar i pilotläget” och ”Vi måste sluta klappa oss på axeln för piloter som inte skalas” pekar branschföreträdare på bristande incitament, osäker marknad och otydlig styrning av det cirkulära som några anledningar till varför det inte skalas upp mer.

Hur ser myndigheterna Boverket och Upphandlingsmyndigheten på saken?

När Boverket analyserade frågan inom ramen för sitt regeringsuppdrag om cirkulär ekonomi i bygg- och fastighetssektorn identifierades tre centrala problemområden.

Det första är marknaden.
– Avsaknaden av en fungerande marknad för återbruksmaterial, skriver Ylva Rönning tillsammans med Christer Idström och Otto Ryding på Boverket.

Avstånd mellan rivningsplats och nybyggnation, brist på lagerhållning och osäker finansiering gör att aktörer tvekar att ta riskerna som krävs för att skala upp.

Det andra är kulturen.
Byggsektorn är fortfarande starkt orienterad mot nyproduktion. Återbruk kräver nya metoder för demontering, nya affärsmodeller och ett mer långsiktigt sätt att räkna. Förändringen berör hela kedjan, från projektering till upphandling.

Det tredje handlar om osäkerhet kring materialens egenskaper.
– Det finns fortfarande stora osäkerheter och avsaknad av kunskap kring vilka krav som kan ställas på återbruksmaterial när det gäller kontroll av lämplighet, verifiering av produkternas/materialens innehåll, bärförmåga med mera, skriver Boverket.

När det gäller regelverket menar myndigheten att lagar och regler inte utgör några större omotiverade hinder, men de driver heller inte på utvecklingen. Vissa begränsningar är dessutom motiverade, exempelvis kring brandsäkerhet och kontaminerade produkter.

Med andra ord: reglerna stoppar inte omställningen, men de tvingar inte heller fram den. Boverket har föreslagit att kontrollplanen enligt plan- och bygglagen skulle delas upp i en kontrollplan och en resurshushållningsplan. I en lagrådsremiss har regeringen gått vidare med förslaget, under benämningen avfallshanteringsplan.

Myndigheten har även föreslagit att resurshushållningsskäl ska väga tyngre vid ändring av byggnader.
– Vi föreslog även ett antal förändringar för att göra reglerna tydligare. Även det förslaget är föremål för en lagrådsremiss, säger Ylva Rönning på Boverket.

Boverket understryker dock sitt mandat och uppdrag:
– Boverket är en myndighet som arbetar på regeringens uppdrag. Normalt är det bara efter ett direkt uppdrag av regeringen som vi tar fram förslag till lagändringar.

I debatten lyfts offentlig upphandling ofta fram som den stora hävstången. När vi ställer frågan till upphandlingsmyndigheten problematiserar de den bilden.

– Min uppfattning är att mer långtgående ambitioner inom cirkulär omställning inte i första hand är en fråga om kravställning i entreprenadupphandling, säger Ola Stjärnborg, avdelningen för hållbarhet, statistik och analys, på Upphandlingsmyndigheten.

Det avgörande sker tidigare, i planprocess, förstudie och projektering. Om cirkularitet inte byggs in där hjälper det inte att lägga till krav i slutet.

En konkret osäkerhet gäller också tillgången på återbrukat material i rätt volym och vid rätt tidpunkt.
Upphandlingsmyndigheten har i dag ett begränsat antal kriterier kopplade till cirkulärt byggande, främst inom rivningsinventering, masshantering och avfall. Något särskilt uppdrag att främja cirkulär ekonomi finns dock inte.

– Vi har i dagsläget inget dedikerat uppdrag för att främja cirkulär ekonomi, men vi har uppdrag att rent generellt utveckla stödet för det strategiska perspektivet i upphandling, säger Stjärnborg.

Myndigheten pekar också på ett annat problem: trängseln mellan olika mål. Klimat, social hållbarhet, arbetsrätt, budget, beredskap och brottsförebyggande arbete konkurrerar om utrymmet i projekten.

Många organisationer saknar en tydlig strategisk prioritering mellan målen. Då hamnar ansvaret på enskilda projektledare, vilket leder till variation i resultat.

Val av affärsform kan spela roll. Cirkulära ambitioner kan exempelvis passa bättre i konkurrenspräglad dialog eller samverkansupplägg än i traditionella upphandlingar med låsta underlag. Men även här krävs utvecklingsarbete tillsammans med flera aktörer i byggprocessen.

När man läser svaren från Boverket och Upphandlingsmyndigheten framträder bilden av att marknaden är svag, kulturen är trög, osäkerheten är stor och strategin brister. Samtidigt är myndigheternas mandat avgränsade och i hög grad beroende av regeringsuppdrag.

I våra tidigare artiklar efterlyste branschaktörer skarpare styrning och tydligare incitament för att gå från pilot till praktik. Myndigheterna pekar nu på systemfrågor, tidiga skeden och strategisk styrning.

Frågan som återstår är densamma: Om alla ser hindren – vem driver uppskalningen?

Vill du läsa om fler goda exempel som satsat på återbruk. Arkitektvärldens redaktör Magnus Höij besökte Mälardalens universitet, och ställde frågor om hur de löste utmaningarna.